기후위기 정책이 겨누어야 하는 것들

우리나라 총에너지 소비에서 주택・상업건축물・공공건축물 등 건축물에서 사용하는 에너지가 22.3%를 차지한다.¹ 산업, 수송 등 모든 부문에서 에너지를 아껴야 하지만 시민들의 일상생활 공간인 건축물 역시 상당 폭 에너지 절약이 가능한 대상으로 꼽힌다. 실제로, 2018년 정부가 수립한 온실가스 감축 계획에서, 감축 목표량 총 2억 7,650만 톤 중 건물 부문 감축량이 6,450만 톤(23.3%)으로 산업 부문(9,850만 톤, 35.6%), 수송부문(3,080만 톤, 11.1%)과 함께 감축량 대부분을 떠맡고 있다.² 에너지 절약형 건축물, 즉 녹색건축이 국가 전체 에너지 절약이나 기후위기 대응에 매우 중요하다는 얘기다.

이상은 ‘기후위기’라는 말이 일상화한 이후 여기저기에서, 특히 건축계 안에서, 심심치 않게 듣는 말이다. 건축물 단열 기준조차 충분치 않던 시기에 지어져 이미 30년 이상 된 건축물이 전체의 절반가량을 차지하는 상황이니 매우 적절하고 중요한 얘기임이 틀림없다. 하지만 이런 식으로 기후위기 대응을 강조하는 얘기들은 늘 피상적이고 별로 와 닿지 않는다. 왜 그럴까? 너무 추상적인 차원에서 문제를 짚고 있기 때문은 아닐까? 이 세상 어느 곳, 어느 누구에게도 기후위기가 직접적인 생활 문제로는 와닿지 않는다. 오히려 다른 문제와 연루된 위기로 짚을 때 문제의식과 위기감이 날카로워진다. 가령 “기후 재난의 대부분이 탄소 배출 책임이 적은 저개발국에 집중된다”든가 “빈곤계층이 더 치명적인 타격을 입는다” 등등.

우리 사회를 위기에 빠트리는 문제는 기후위기 외에도 많다. 빈부격차가 점점 더 커지는 양극화 추세, 줄어드는 일자리, 늘어나는 자영업자와 더욱 늘어나는 폐업률. 이런 문제들은 각각 독립된 문제인가? 원인이나 해법을 각각 별도로 따지고 별도로 궁리해야 하는 문제인가? 예컨대 기후위기와 일자리 부족 문제는 별개의 문제인가? 이를 해결하기 위한 정책은 별개의 사안인가? 녹색건축은 에너지 절약만을 목표로 하는 것일까? 기후위기 대응 정책은 에너지 절약과 온실가스 저감만이 목표인가?

모든 정책은 하나만의 효과를 겨냥하지 않는다. 아니, 하나만의 효과를 겨냥해서는 안 된다. 그 정책을 시행하는 과정에서 다른 문제들에 대한 대응 효과를 동시에 거두도록 설계돼야 한다. 예컨대 건축 정책은 우리 사회에 ‘좋은 건축’이 많아지도록 하는 것이 목표지만 이것만으로는 훌륭한 건축 정책이라 하기에 부족하다. ‘좋은 건축’을 늘리기 위해 실력이 검증된 대기업 건설사에만 건축생산을 맡긴다면, 성과는 낼 수 있을지언정 대기업에 일거리를 몰아줌으로써 중소기업들이 더욱 어려워지는 다른 문제를 낳게 될 것이다. 이를 진정 ‘좋은 건축’이라고 할 수 있을까? 이보다는 수많은 소규모 골목 건축물의 생산과정을 합리화하고 견실한 중소건설업체들을 육성하는 것이 ‘좋은 건축’에 훨씬 가깝다. 건축물 자체의 질적 수준을 높일 뿐 아니라 골목 경제를 튼실하게 지지하는 수많은 중소규모 경제주체를 육성하는 효과를 동시에 거두는 정책이기 때문이다. 기후위기에 대응하는 녹색건축은 바로 이 지점에서 주목해야 할 정책 대상이다.

녹색경제와 일자리 정책

‘그린칼라 이코노미(Green Collar Economy)’는 미국 버락 오바마 정부(2009.1~2017.1)의 500만 개 일자리 창출 정책에 아이디어를 제공한 것으로 알려진 반 존스(Van Jones)가 오바마 정부 시작 전인 2008년에 쓴 책이다. 너도나도 녹색경제를 떠들던 시기에, 녹색경제의 최전선에서 실제로 일할 ‘그린칼라 노동자’가 절대 부족한 문제 등 진짜 중요한 대목이 무엇인지를 설파한 책이다.

이 책에서 반 존스는 미국 사회가 ‘극단적인 사회경제적 불평등’과 ‘심각한 환경 파괴’라는 이중의 위기를 겪고 있으며, 바로 이것이 정부의 녹색정책이 동시에 겨냥해야 할 과제라고 말한다. 사회경제적 불평등 문제에의 대응책은 ‘일자리 분배’이며 환경 파괴 문제에의 대응책은 ‘에너지 절약과 재생에너지 사용’이다. 기후위기 대응 정책이 에너지 절약이나 재생에너지 사용 증대만이 아니라 막대한 ‘그린칼라’ 일자리를 창출하는 것까지를 목표로 삼아야 한다는 것이다.

존스는 기후위기에 대응한 환경운동의 국면을 네 개로 나누어 예시한다. ① 빙하-열대우림-갯벌이 사라지는 문제를 염려하는 환경보호주의, ② 물-공기 오염, 발암률 및 천식 환자 증가 문제를 관심사로 하는 환경정의론, ③ 전기자동차나 태양전지 등 그린테크 상품 사용을 확대하려는 환경주의적 소비, ④ 친환경산업단지-생태마을 조성, 농산물직거래시장-지역협동조합을 통한 유기농 농산품 유통 등 서민 대중을 대상으로 한 그린 비즈니스.

존스는 이 모든 운동이 중요하지만, 미국 사회가 직면한 이중의 위기 극복을 위해서는 네 번째 국면에 힘을 쏟아야 한다고 주장한다. “그린 경제가 단지 부자들의 소비 취향의 문제가 아니게 되면, 보통 사람들이 돈을 벌고 저축할 수 있는 차원이 되면, 그 무엇도 그것을 멈출 수 없다. 그리고 이 나라는 경제를 살리면서 지구를 죽이지 말아야 한다는 이중의 도전을 극복해낼 수 있을 것이다.”(존스, p.99)

기후위기 문제와 일자리 부족 문제를 동시에 겨냥하는 밴 존스의 주장은 오바마 정부의 500만 개 일자리 창출 정책의 토대가 되었다. 또한 민주당 대선 후보 경선에서 돌풍을 일으켰던 버니 샌더스는 2020년 대선 후보 경선에서 10년간 16.3조 달러를 투입하여 2050년까지 탄소 순배출 제로를 달성하고 이 과정에서 2,000만 개 일자리를 창출한다는 공약을 내세우기도 했는데, 이 역시 존스의 구상과 동일선상에 있다고 할 수 있다.

우리와는 사정이 사뭇 다를법한 미국에서 벌어진 일을 이렇게 길게 옮기는 것은, ‘그린뉴딜’이라 할 만한 이러한 정책 방향이 대상으로 하는 문제와 기대효과가 한국 사회에도 그대로 적용되기 때문이다. 국토교통부 ‘건축물 현황’ 통계에 따르면 2024년 기준 전국 7,421,603동 건축물 중 30년 이상 된 건축물이 44%에 이른다. 건축물 단열 기준을 처음 법제화한 것이 1979년이고 독립적인 법령으로 체계를 갖춘 것이 1992년이니³ 30년 이상 된 건축물, 특히 그 대부분을 차지하는 소규모 건축물들은 신축 당시부터 허술한 시공에다가 노후로 인한 성능저하로 대부분 에너지 손실 정도가 크다고 봐야 한다.

건축공간연구원의 연구(민간건축물 그린리모델링 활성화 방안, 2022)에 의하면, 2050년까지 그린리모델링이 필요한 대상 건축물은 총 5,035,374동(연면적 약 37.8억㎡)으로 추정된다. 이에 소요되는 비용은 최소 449조 원으로 추정된다. 최근 건축비 상승 폭이 큰 것을 감안하면 실제 비용 규모는 더욱 커질 것이다. 그런데 이를 ‘그린리모델링사업은 449조 원이라는 엄청난 비용을 쏟아부어야 하는 쉽지 않은 사업’이라고 읽어서는 안 된다. 오히려 ‘민간 건축물 그린리모델링 시장의 잠재력이 이렇게 크다’라고 읽어야 한다. 수많은 기업과 수많은 사람에게 많은 매출과 일자리를 안겨줄 사업이라고 읽어야 한다.

어차피 에너지 절약-온실가스 저감은 우리 사회가 비용(그것을 누가 부담하든)을 들여서 해내야 하는 일이다. 그 큰 비용을 들여서 거두는 성과가 ‘에너지 절약’과 ‘탄소 배출 저감’에 그쳐서는 안 된다. 어차피 들여야 할 비용이라면 그로 인해 거두는 효과와 그로 인해 수혜 받는 범위가 가급적 커지도록 해야 한다.

사회간접자본 투자, 그린리모델링

정부는 에너지 절약을 위해 제로에너지 건축물 인증 등급을 정하고 모든 신축 건물의 1등급화를 목표로 단계적 의무화 조치를 추진 중이다.⁴ 건축물 에너지 효율을 높이려면 건축 비용 상승이 불가피하다. 따라서 이 정책은 건축 비용 상승을 전제한 것이다. 우리 사회가 건축물에 투입하는 비용 상승을 기꺼이 부담하도록 하겠다는 뜻이다. 이 정책은 직접적으로는 건축물 에너지 절약을 통한 온실가스 저감 효과를 겨냥한 것이지만 이로 인해 발생하는 효과는 다양하다. 우선 건축물 에너지 관련 산업이 발전한다. 고성능 단열재, 단열 창호 등 건축자재 산업은 물론, 열회수 환기장치, 고효율 냉난방기 등 설비 및 장치산업, 태양광 발전, 에너지 저장 장치 등 신재생에너지 발전 및 저장 산업, 건물에너지 관리시스템을 다루는 소프트웨어 산업까지. 여기에 더해 거주자의 주거비용을 줄여줌으로써 간접적으로 소득을 지원하는 효과도 있다.

이렇게 본다면 제로에너지 건축 의무화 정책은 일종의 사회간접자본(SOC) 투자라고 할 수 있다. 대표적인 사회간접자본인 도로 건설은 물류를 개선하여 산업 발전을 촉진하고 국민의 이동 시간을 아껴 경제적-후생적 지원 효과를 가져온다. 제로에너지 건축 역시 관련 산업 발전을 촉진하고 거주 비용을 줄이고 주거 생활을 안락하게 해주는 경제-후생 지원 효과를 가져온다.

기존 건축물을 대상으로 하는 그린리모델링 사업 역시 마찬가지다. 수많은 소규모 건축물의 에너지 성능을 높이는 일, 즉 그린리모델링 사업은 에너지 절약과 온실가스 저감에 효과가 높을 뿐 아니라 단열재, 단열 창호, 태양광 전지 등의 수요를 늘려 관련 산업을 발전시키는 효과를 가져온다. 거주자의 주거비용을 줄여서 간접적인 소득 지원 효과를 가져오는 것도 마찬가지다. 더구나 그린리모델링 사업은 기존 건축물 대부분을 차지하는 수많은 소규모 건축물을 대상으로 한다는 점에서 더욱 특별한 파급효과를 동반한다. 전국 골목골목에 들어선 소규모 건축물에 대한 리모델링 사업은 필연적으로 지역마다의 소규모 집수리 업체들의 일거리를 제공하기 마련이다. 그리고 이들 업체는 소수이나마 기능 인력 및 저숙련 일용 인력을 고용하기 마련이다.

그린리모델링 사업은 전국의 골목 동네에서 수많은 일자리를 창출함으로써 저소득층의 소득 및 소비력 증대 효과, 즉 소득 불균형 문제를 개선하며 골목 경제를 튼튼하게 가꾸는 효과를 동시에 거둘 수 있다. 온실가스 저감을 위해 고효율 기계장치 산업을 지원한다 한들 많은 일자리 창출 효과를 기대할 수 있는 것은 아니다. 저소득층 일자리 지원을 위해 취로사업을 벌인다면 그저 생산성 없는 소득 지원만 있을 뿐이다. 이에 비해 그린리모델링 사업은 (미국의 그린칼라 경제 정책이 그랬듯이) 에너지 절약 정책과 폭넓은 일자리 정책 모두에서 효자 노릇을 할 수 있는 엄청난 잠재력을 갖는 사업이다.

그린리모델링 정책, 전제를 바꿔야 한다

정부는 2020년 7월 발표한 ‘한국판 뉴딜 종합계획’에서 10대 대표 과제 중 하나로 ‘그린리모델링’ 사업을 선정했다. 비록 이후 윤석열 정부에서 흐지부지되었지만, 대중에 기반한 경제 정책을 중시하는 정부라면 언제라도 다시 집어 들어야 할 긴요한 정책사업이다.

그린리모델링 정책과 제로에너지 건축 정책의 결정적 차이는 소요 비용 부담 주체다. 제로에너지 건축 의무화는 늘어나는 비용을 건축주가 부담한다. 늘어나는 건축 비용 때문에 다소 불만은 있을지언정 신축 행위 자체를 그만둘 만큼 심각한 장애요인은 아니다. 반면에 그린리모델링은 기존 건축물 소유주가 비용을 부담한다. 선뜻 비용 부담을 감수하리라 기대하기 어렵다. 의무화한다 한들 불이행을 제재할 방법이 없으니 의무화하기도 불가능하다. 결국 국가가 비용을 지원하는 도리밖에 없는데 이것이 그린리모델링 정책이 진척되지 못하는 핵심적 이유다.

지난 정부의 그린리모델링 정책 역시 이것이 문제였다. 그린리모델링 비용을 지원하는 대상은 국공립어린이집, 주민센터, 작은 도서관 등 중소규모 공공건축물에 국한됐다. 민간 건축물에 리모델링 비용을 지원할 엄두를 못 냈기 때문이다. 당연히 사업 성과는 미미하다. 2020년부터 2년간 국비 4,442억 원을 투입해 2천여 동의 국공립어린이집, 보건소 등을 리모델링했지만 전국에 리모델링이 필요한 건축물이 5백만 동에 이른다는 사실을 고려한다면 새 발의 피다. 결국 그린리모델링 정책의 핵심은 민간 건축물인 것이다.

현재 민간 건축물 그린리모델링 정책은 공사비 대출금에 대한 이자 지원을 중심으로 하고 있다. 기초생활수급자 등 저소득층 가구에 대해서는 공사비 자체를 지원하는 제도도 있긴 하지만 극히 일부 공사 범위에 국한하고 있다. 그린리모델링 대출금 이자 지원은 지원 금액이 소요 비용에 비해 너무 적어서 실제 지원 실적은 저조한 편이다. 2021년의 경우 국토교통부 그린리모델링 민간 이자 지원사업 목표는 2만 건이었으나 승인 건수는 12,500건에 그쳤다. 2023년 4월 정부는 2030년까지 그린리모델링 실적 목표를 160만 건으로 공표하기도 했지만 추진 실적이 미미한 채 2023년 11월에는 예산 부족을 이유로 아예 민간 이자 지원사업을 전면 중단했다.

이 모든 지지부진의 원인은 결국 민간 건축물 그린리모델링에 대한 지원이 소극적이라는 데에 있다. 기껏해야 ‘대출금 이자 지원’에 그치는 소극적 지원에 머무는 한 그린리모델링 정책의 진전을 기대하기 곤란하다. 이러한 소극적 지원에는 ‘민간 소유 건물 공사비를 국비로 지원할 수 없다’는 전제가 작동하기 때문이다. 이 전제를 바꿔야 한다.

우선 그린리모델링 정책을 사회간접자본 투자 정책으로 보아야 한다. 사회간접자본(SOC)이란 흔히 도로・항만・철도・전기・통신・상하수도・댐・공업단지 등을 말하지만 더 넓은 의미에서는 대기・하천・해수 등의 자연과 사법 체계, 교육 체계 등 사회제도까지 포함한다. 기후위기가 환경은 물론 시민들의 일상과 경제활동에까지 심각한 영향을 미치는 데 이른 지금, 사회간접자본 개념도 달라져야 한다. 기후위기에 대응하는 투자 역시 여기에 포함해야 한다.

요컨대 민간 건축물 그린리모델링에 대한 국가 지원을 늘려야 한다는 얘기다. 주요 외국에서는 이미 진행하고 있는 정책이다. 미국 정부의 WAP(Weatherization Assistance Program) 사업은 저소득층 640만 가구를 대상으로 주택 단열 공사를 무상으로 지원하며, 영국의 PAYS(Pay As You Save Program) 사업은 건축물 에너지 효율 개선 공사 비용을 선지원하고 전기요금이나 공공서비스요금으로 장기간 상환토록 한다. 프랑스 정부는 에너지 절약 공사 비용으로 최대 3만 유로를 최대 10년 무이자 대출로 지원한다. 우리나라에도 개인 소유주에게 공사 비용을 지원하는 정책 사례가 얼마든지 있다. 정부는 신재생에너지 사용 확대를 위해 태양광 발전 설비를 갖추는 주택에게 설치비의 40~50%를 무상 지원하고 있으며, 서울시는 한옥 건축 장려를 위해 한옥 리모델링에 최대 1억 8천만 원을 지원하고 있다.

2050년까지 건축물 5백만 동 그린리모델링에 450조 원이 필요하다. 매년 약 20조 원이 그린리모델링 사업에 투입돼야 한다는 얘기다. 정부가 이 금액의 25%를 지원한다면 매년 5조 원 예산이면 된다. 여기에 대출금 이자 지원까지 결합한다면 기존 주택 소유주들을 리모델링 공사로 이끌만할 것이다. 생각해 보라! 조림 사업 등 산림의 가치 증진을 위해 산림청이 한 해 쓰는 예산이 3조 원이 넘는다. 환경부가 수질 개선 등 물관리를 위해 매년 7조 원 이상 지출한다. 온실가스 배출량을 감축하기 위해 철도 예산을 사회간접자본(SOC) 예산의 30%에서 50%(14조 원)로 끌어올리려는 계획도 있었다. 온실가스 저감에 필수적인 사업이고, 관련 산업을 육성시키며, 거주자들의 생활을 보다 안락하게 해주고, 주거비 부담까지 낮추어 소득 지원 효과까지 있는 건축물 그린리모델링에 5조 원 예산을 투입하는 것이 무리하기만 한 것일까?

---

박인석

현재 명지대학교 건축학부 명예교수. 도시와 건축 및 주택 정책을 비판적으로 검토하고 대안적인 정책을 제안하는 일에 관심을 두고 있다. 국가 건축정책위원회 5기 위원과 6기 위원장을 역임했다. 저서로 『건축 생산 역사』(전 3권), 『건축이 바꾼다』, 『아파트 한국 사회』 등이 있다.